全国碳市场启动一周年,对话生态环境部应对气候变化司司长李高谈碳发展

双碳 碳中和 碳达峰
2022年7月19日

“总体来看,全国碳市场基本框架初步建立,促进企业减排温室气体和加快绿色低碳转型的作用初步显现,有效发挥了碳定价功能。”生态环境部应对气候变化司司长李高说。

今年4月发布的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出,要培育发展全国统一的生态环境市场,明确建设全国统一的碳排放权交易市场是打造统一的要素和资源市场的重要内容,并提出实行统一规范的行业标准、交易监管机制。

2011年,我国开始地方碳排放权交易试点,北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳7省市启动碳排放权交易试点。地方试点十年后,2021年7月16日,全国碳排放权交易市场(以下称“全国碳市场”)正式启动。

在全国碳市场上市一周年之际,生态环境部应对气候变化司司长李高接受了21世纪经济报道的专访。李高表示,全国碳市场运行期间,市场运行平稳有序,交易价格稳中有升。数据显示,截至2022年7月14日,碳排放配额累计成交量约1.94亿吨,累计成交额84.92亿元。

建设全国统一碳市场

《21世纪》:全国碳市场启动上线交易一周年,市场运行情况如何?下一步将开展哪些工作?

李高:生态环境部高度重视全国统一的碳排放权交易市场建设(以下简称全国碳市场),按照《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》要求,积极稳妥推进制度体系、技术规范、基础设施建设、能力建设等各项工作任务,推动全国碳市场于2021年7月16日正式启动上线交易。

全国碳市场运行期间,市场运行平稳有序,交易价格稳中有升。总体来看,全国碳市场基本框架初步建立,促进企业减排温室气体和加快绿色低碳转型的作用初步显现,有效发挥了碳定价功能。

下一步,我们将坚持全国碳市场作为控制温室气体排放政策工具的工作定位。

一是持续强化全国碳市场法律法规和政策体系,积极推动《碳排放权交易管理暂行条例》(以下简称《条例》)出台,并完善配套交易制度和相关技术规范,构建完善以《条例》为法律基础,部门规章、规范性文件、技术规范为支撑的制度体系。

二是强化数据质量监管力度和运行管理水平,建立健全信息公开和征信惩戒管理机制,加大对违法违规行为的惩处力度;完善数据质量管理长效机制,建设全国碳市场监管平台,加强数据质量日常监管等。

三是持续强化市场功能建设,逐步扩大全国碳市场行业覆盖范围,丰富交易主体、交易品种和交易方式。

四是全面提升市场相关参与方的综合能力水平,组织举办系列专题培训班,就全国碳市场法律法规、技术规范等重要文件解读和数据报送、系统操作、市场交易等环节,对地方主管部门、相关支撑机构和重点排放单位等开展系统培训。

地方碳市场何去何从

《21世纪》:全国统一碳市场已经运行一年,下一步地方试点碳市场与全国碳市场是什么关系?我们注意到,目前仍是由湖北碳排放权交易中心、上海环境能源交易所代行全国碳排放权注册登记机构和交易机构相关职能,全国碳排放权注册登记机构和交易机构建设情况如何?

李高:为了给全国碳市场建设探索积累经验,我国于2011年10月,在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北和深圳7省(市)启动碳排放权交易试点工作,试点省市碳排放权交易市场共覆盖电力、钢铁、水泥等20余个行业近3000家重点排放单位。截至2022年7月8日,试点碳市场配额累计成交量5.37亿吨,成交额136.76亿元。重点排放单位履约率保持较高水平,市场覆盖范围内碳排放总量和强度保持双降趋势,有效促进了企业温室气体减排,强化了社会各界低碳意识,为全国碳市场建设积累了宝贵经验。

按照党中央、国务院的决策部署,我们在充分借鉴试点碳市场经验的基础上,以发电行业为突破口,分阶段、有步骤地推进全国碳市场建设。自2021年7月全国碳市场启动上线交易后,我国碳市场工作重心已由地方试点示范转向建设完善全国统一的碳市场。根据《碳排放权交易管理办法(试行)》,已纳入全国碳市场的重点排放单位,将不再参与地方碳市场,避免企业既参加地方碳市场又参加全国碳市场的情况,也确保全国碳市场的统一、完整和公平。依据《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,试点碳市场将在继续为全国碳市场探索路径的同时,逐步向全国碳市场过渡。

为充分汲取各有关省市在碳排放权注册登记、交易管理等方面的宝贵经验、发挥各自优势,2017年国家发展改革委与湖北省、上海市、北京市、天津市、江苏省、福建省、广东省、重庆市、深圳市人民政府分别签署了关于全国碳排放权注册登记系统及交易系统建设和运维工作的合作原则协议,由湖北省、上海市人民政府分别牵头承担全国碳排放权注册登记系统和交易系统的建设和运维工作,其余8省市共同参与相关工作。

目前统一的全国碳排放权注册登记系统和交易系统已完成建设并投入运行,顺利开展了全国碳市场第一个履约周期碳排放配额的登记、分配、交易、履约、结算等工作,为重点排放单位提供有效服务,为主管部门提供有力监管,切实保障了全国碳市场顺利运行。生态环境部与湖北省、上海市以及相关联建省市就机构组建事宜进行了积极协商,反复讨论注册登记机构和交易机构组建方案。下一步,生态环境部将支持湖北省和上海市加快全国碳排放权注册登记机构和交易机构组建工作,并发挥联建省市参与全国碳市场建设的作用。

碳市场覆盖行业扩容

《21世纪》:全国碳市场目前只纳入了发电行业,行业较为单一,对于纳入其他高耗能高排放行业有何考虑?

李高:全国碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新,也是落实中国碳达峰碳中和目标的核心政策工具之一。2017年,经国务院同意,《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》印发,方案明确将发电行业作为首个纳入全国碳市场的行业,在发电行业交易主体间开展配额现货交易。在全国碳市场第一个履约周期,我们率先纳入数据基础较好、排放总量较大的发电行业,也是借鉴了其他国家和地区碳市场初期的做法和经验。

为做好扩大全国碳市场覆盖行业范围的基础准备工作,我们已连续多年开展钢铁、有色、建材、石化、化工、造纸和航空等高排放行业的碳排放数据核算、报告和核查,构建了2013-2020年上述行业约7000余家企业碳排放数据库。组织研究符合全国碳市场要求的有关技术规范,我部在确保相关行业数据质量管理可行、可比、可靠的基础上,按照成熟一个批准发布一个的原则,加快对相关行业温室气体排放核算与报告技术规范的修订工作。

下一步,我们将坚持全国碳市场作为控制温室气体排放政策工具的工作定位,在发电行业配额现货市场运行良好基础上,进一步完善全国碳市场监管机制建设,处理好发电行业重点排放单位与将要纳入全国碳市场的其他行业重点排放单位的关系,持续强化数据质量管理,研究逐步将市场覆盖范围扩大到更多高排放行业,丰富交易品种和交易方式,有效发挥市场机制对控制温室气体排放、促进绿色低碳技术创新的重要作用,推动实现我国碳达峰碳中和目标。

《21世纪》:全国碳市场在碳金融创新发展方面有何计划?

李高:健康有序发展碳金融有助于发现合理碳价,完善碳定价机制,推动纳入碳市场的控排企业以成本效益优化的方式实现碳减排目标。但不容忽视的是,碳金融也存在可能引发碳价剧烈波动,增加纳管企业配额清缴履约负担等方面的风险;碳金融产品创新对法律制度、监管和风控能力、市场诚信环境等都有较高要求。碳金融发展的前提是碳排放配额现货市场的健康有序运行和金融等风险的有效防范。

按照党中央、国务院有关部署,在全国碳市场运行初期仅在发电行业重点排放单位间开展配额现货交易。下一步,生态环境部将继续坚持全国碳市场作为控制温室气体排放政策工具的工作定位,会同有关部门,在实现全国碳市场平稳健康运行和有效防范金融等方面风险的基础上研究上市金融衍生产品的可行性。

完善交易监管机制

《21世纪》:生态环境部今年3月通报了一批碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例,在信息公开方面如何加强管理?出台《碳排放权交易管理暂行条例》的相关工作进展如何?

李高:生态环境部高度重视全国碳市场制度体系建设,出台《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《办法》)及碳排放权登记、交易、结算管理规则,企业温室气体排放核算与报告、核查技术指南,对全国碳市场各个环节和相关方权责进行相应规定,为全国碳市场的建设、运行和监管提供依据,构建了支撑全国碳市场运行的政策法规体系。

在企业信息披露方面,《办法》规定,重点排放单位编制的年度温室气体排放报告应当定期公开,接受社会监督,涉及国家秘密和商业秘密的除外。今年3月印发的《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施(2022年修订版)》规定,重点排放单位应按要求在提交年度温室气体排放报告时,公开基本信息、机组及生产设施信息、低位发热量和元素碳含量的确定方式、排放量信息、生产经营变化情况、编制温室气体排放报告的技术服务机构情况和清缴履约情况等信息,接受社会监督。我部将持续督促有关控排企业按规定进行信息公开。

与此同时,生态环境部配合有关部门积极推进《碳排放权交易管理暂行条例》(以下简称《条例》)立法进程,为全国碳市场提供较高层级的立法保障。目前《条例》相关工作正在按程序推进。下一步,生态环境部将继续做好《条例》出台相关工作,待《条例》出台后,完善配套制度文件,构建以《条例》为法律基础,部门规章、规范性文件、技术规范为支撑的制度体系,为全国碳市场平稳有效运行和健康持续发展提供制度保障。

《21世纪》:全国碳市场第一个履约周期以99.5%的高履约率顺利收官。第一个履约周期结束后,是否对未按时足额履约的企业进行了处罚?处罚情况对社会公开吗?

李高:2021年7月,全国碳市场上线交易顺利启动,覆盖发电行业重点排放单位2162家。截至2021年12月31日,全国碳市场第一个履约周期结束,碳排放配额累计成交量1.79亿吨,累计成交额76.61亿元,配额履约完成率为99.5%。

为指导各地方生态环境主管部门做好全国碳市场第一个履约周期重点排放单位未按时足额履约的责令改正和信息公开等后续相关工作,今年2月17日,生态环境部印发了《关于做好全国碳市场第一个履约周期后续相关工作的通知》,规定了未按时足额履约的重点排放单位责令限期改正的截止时间,并要求各省级生态环境主管部门通过官方网站对本行政区域的履约情况和相关处罚进行信息公开。目前各有关省(区、市)生态环境厅(局)均在其官方网站公布了履约和处罚相关情况。

CCER何时重启

《21世纪》:自国家发展改革委发布公告暂缓受理相关工作至今,CCER已暂停近5年。目前生态环境部对于重启CCER机制有何考虑和工作计划?

李高:温室气体自愿减排交易机制是指对我国境内可再生能源、节能和提高能效、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证,经核证后的减排量(CCER)可进行交易的机制。截至2022年6月17日,CCER累计成交量约4.54亿吨二氧化碳当量,成交额约59.73亿元。

建立和完善温室气体自愿减排交易机制有利于调节全国碳市场的碳价、带动绿色低碳技术创新和产业投资,推动我国可再生能源发展,完善生态保护补偿机制,对于推动实现我国碳达峰、碳中和目标具有重要作用。根据《碳排放权交易管理办法(试行)》规定,重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴,抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。从全国碳市场实践和碳排放权交易试点经验看,CCER在为企业提供灵活履约选择,有效降低企业履约成本的同时,也有力支持了可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等低碳和零碳项目的发展。

目前,生态环境部正在结合新的形势要求加快修订《温室气体自愿减排交易暂行办法》及相关配套技术规范。我们注意到社会各界对恢复自愿减排交易机制运行高度期待,我们将以服务双碳目标为根本出发点,做好顶层制度设计,在确保数据真实准确、维护市场公平的基础上,按照循序渐进原则,先易后难,逐步扩大覆盖范围,加快建设完善符合中国国情、体现中国特色,有效调动各类市场主体积极参与双碳工作的温室气体自愿减排交易机制。

近期开展气候投融资试点

《21世纪》:今年3月22日,生态环境部召开气候投融资试点评审专题工作会,落实2021年12月生态环境部等九部门联合印发的《关于开展气候投融资试点工作的通知》,组织开展气候投融资试点评审工作。近日,各地陆续参加生态环境部等九部门组织的气候投融资国家试点评审,请问目前评审情况如何,何时公布第一批试点相关评审结果?

李高:去年底,生态环境部等九部门联合印发《关于开展气候投融资试点工作的通知》(环办气候〔2021〕27号),正式启动气候投融资试点工作。今年上半年,我部会同相关部门组织开展了气候投融资试点评审工作。目前,试点评审已结束,我们将于近期会同国家发展改革委等八部门联合印发《关于发布气候投融资试点名单的通知》。

下一步,我们将会同相关部门加强对试点地方的指导和支持,推动试点地方更好发挥政府部门的引导作用和金融机构、企业等各类市场主体的主导作用,围绕气候投融资项目库建设、气候投融资模式和工具创新、气候基金建设等重点工作,认真抓好各项任务落实,高质量建设气候投融资试点。我们也将会同相关部门定期组织专家对试点地方开展监督检查和评估评价,及时梳理试点工作的先进经验和好的做法,凝练最佳案例和有效模式,在国内外进行宣传推广。

新闻来源:21世纪经济报道

作者:李德尚玉

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