食品接触材料：被忽视的雷区

    由于法律法规不健全、标准归口管理混乱、标准滞后、缺失等原因，食品接触材料产品的监管仍面临诸多挑战。

    豆浆机润滑油污染、紫砂煲重金属超标、荧光爆米花桶、氧化钙干燥剂爆炸……近年来，因食品接触材料含有有害物质而引发的安全事件，犹如一颗“定时炸弹”，屡屡敲击着公众敏感的神经。

    食品接触材料，是指用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。一方面，食品接触材料用于包装食品，可防止食品因受到空气、光线、微生物等影响而变质；另一方面，由于与食品直接接触，食品接触材料的化学成分可能直接移至食品中或与食品成分发生化学反应，引起食品品质下降或食品安全问题。

    “例如，果汁中的酸性物质可能会腐蚀金属包装，使铅、镉和汞等金属离子进入果汁，累积在人体之中无法完全代谢，极易造成肝肾等器官功能衰竭。又如塑料包装中的苯、甲苯、塑化剂等物质迁移到食物中，将对人体产生慢性危害，增加人体患癌的风险。”广东省质监局副局长高国盛说。

    当前，食品接触材料的有害物质主要有双酚A、增塑剂、甲醛及三聚氰胺、挥发性有机物、重金属等等，这些物质具有致癌、致畸、致突变的潜在毒性，可引发系统功能紊乱，特别是影响新生儿童的神经系统的发育。

    逾七成企业未获生产许可

    《瞭望》新闻周刊记者从广东省质监局了解到，国家质检总局从2006年开始对食品接触材料推行生产许可制度，但进展缓慢。目前，仅有食品用塑料包装、容器等制品，餐具洗涤剂、工业和商用电热食品加工设备、压力锅等5类100多种食品接触材料纳入生产许可管理目录。

    近年来，广东省先后出现了不合格密胺餐具、紫砂煲重金属超标、豆浆机润滑油污染等事件。为加强对食品接触材料的质量安全监管，广东省质监局先后到广州、深圳、上海、山东、辽宁、吉林等省内外质监部门、技术机构和企业进行调研，并邀请高校专家座谈，研究、探讨食品相关产品监管问题。

    2014年5月和6月，广东省还两次开展全省食品接触材料生产企业摸查登记工作。数据显示，广东省食品接触材料生产企业共6146家，其中纳入生产许可证管理的有2910家，核发生产许可证2921张，包括食品用塑料包装、容器、工具等制品2390张，食品用纸包装、容器等制品187张，餐具洗涤剂135张，工业和商用电热食品加工设备171张，压力锅38张。未纳入生产许可管理的3236家企业，主要生产包括陶瓷、金属、玻璃等材质的餐具、厨具、食品容器、食品生产设备和工具等，以及食品接触机电产品，水处理剂，食品生产专用的印刷油墨、润滑油等等。本文来源：瞭望观察网

    “由于有些地级市主要上报获证企业，实际上还存在不少非发证产品企业，估计全省食品接触材料企业实际上有接近1万家。”高国盛说，对这些尚未列入生产许可管理目录的食品接触材料，由于产品标准滞后，监管依据不足、监管力量薄弱及监管经费匮乏等原因，广东省各级质监部门主要采取监督抽查为主、风险分析为辅的监管方式，监管力度相对薄弱。

    质监面临四大挑战

    本刊记者采访了解到，随着微博、微信等社交媒体的兴起，食品接触材料安全已成为媒体和公众高度关注的话题。但相较食品安全，食品接触材料被看作是食品安全的延伸，其实际重视程度远不能与食品安全问题相提并论。面对新形势，食品接触材料生产环节的质量安全监管亟待加强，但现实操作中又面临几大问题亟待解决：

    一是制度缺失，法律法规不健全。近年来，针对食品安全，我国出台了一系列法律法规，加强监管。但目前尚未有专门针对国内食品接触材料安全制定的法律法规和规章制度，食品接触材料监管无法可依。

    二是标准严重滞后，管理归口混乱。我国的管理法规和标准大多制定于上世纪八九十年代，对食品接触材料的理化指标、卫生要求，添加剂对食品污染的控制、增塑剂的使用等等还处于20多年前的要求，特别是随着高分子材料的高速发展，一些食品接触材料产品标准缺失，生产者无法可依，例如PES、PPSU等新型材料目前还没有相关的卫生标准。由于生产产品新工艺的出现，一些重要标准的部分指标已失去意义，如GB9681聚氯乙烯成型品卫生指标中，聚乙烯单体残留规定值为1mg/kg，这对于增加了去除残留聚氯乙烯生产工艺的产品而言已经没有意义。此外，目前标准归口管理单位众多，行业标准与国家标准存在交叉、重复、脱节、矛盾等问题，亟需完善食品接触材料的标准框架。

    三是市场主体定位扭曲，无法建立有效的责任链条。目前国内以行政监管为主的市场监管模式，严重扭曲了作为市场主体的企业供给和消费者需求的权责关系，使市场主体责任处于被动、从属的地位，反而导致我国行政监管资源远超发达国家，监管成效却不明显，违法行为屡禁不止。

    四是行业整体水平偏低，消费者安全意识淡薄。我国食品接触材料生产加工行业中，小企业占大多数，相当部分企业没有掌握产品的卫生标准和检测方法，缺乏对产品卫生评价所需资料和自我检测能力，加上从业人员素质偏低，法律意识淡薄，产品不合格的情况屡有发生。同时，消费者过于关注食品本身的安全，而对食品包装不当、使用不当所造成的食品污染等安全问题关注甚少。例如，不少消费者存在将使用过的饮料瓶特别是塑料瓶灌装热茶或油类物质、酸碱性物质等等，忽视了有毒有害物质迁移可能导致的危害。

    本刊记者了解到，发达国家对食品接触材料实施有效监管的基本模式，是以完善的技术法规体系为后盾，通过实施严格的市场准入制、制定可靠的质量检测方法及卫生限量，并通过不断更新法规、检测技术及加强监管来保障产品质量安全。与发达国家相比，我国对食品接触材料的管理，无论从法规与标准覆盖的数量、立法和制标的程序、依据，还是执法理念、监管模式，都存在较大差距。本文来源：瞭望观察网

    在法规和标准体系方面，发达国家将对食品接触材料的管理与对食品添加剂、食品本身的管理一起纳入到整个食品安全管理体系中，并按照食品的监管体系来监管食品接触材料。在生产环境、产品质量要求和处罚依据方面，对食品接触材料的要求与对食品的要求同步进行，将其作为食品生产的一部分。“而我国由于历史和观念等原因，食品接触材料和食品向来是分别对待，可以说，食品包装安全一直被忽视了。”高国盛说。

    值得一提的是，发达国家在评价一种新材料是否安全时，除考虑材料本身的结构、性质外，还会充分结合其应用于食品的用途，以迁移量为基础评价其对食品安全的影响，依此制定标准法规，而我国在此方面还是空白，还没有系统性执行危险性评估原则。

    亟待完善市场监管治理体系

    广东质监人士及相关专家认为，建立食品接触材料现代监管模式，一方面要落实企业的首负责任，形成可追溯的责任链条，弱化行政监管，强化民事诉讼，激发消费者的监督力量；另一方面，要以风险分析为监管的基本模式，强化风险预测和管理。建议国家从以下方面完善市场监管治理结构和治理体系。

    第一，制定食品接触材料有关法律法规，规范市场主体的权责体系。推动制定《食品接触材料生产加工管理办法》等政府规章或更高层次的立法，明晰市场主体的权责关系，发挥行业组织的自律作用，让政府监管回归到合适的位置。同时，可参照欧盟的做法，制定指向明确的技术法规或者指令。这类技术法规或指令可分三个层次，一是适用于所有食品接触材料的“通用要求”；二是适用于某类材料的“特定措施”；三是针对某些特定物质的“单独措施”。

    第二，修订和完善食品接触材料标准体系，为检测和执法提供科学依据。针对目前标准滞后、缺失、相互打架等状况，国家应协调各相关部门，界定食品接触材料有关标准制定的权限职责。同时，根据监管工作的需要，可遵循先易后难、先急后缓的原则，制定标准工作路线图，督促和指导企业完善企业标准，推动完善行业标准和地方标准。

    第三，强化风险监测与分析，及时化解区域性、行业性、系统性质量安全风险。风险监测首先要建立信息来源模型，尽可能拓宽信息来源和获取风险信息的渠道，并对信息及时进行甄别核查。风险分析是食品接触材料监管工作之源，用以指导各项法规和政策的制定和执行，及时消除风险，保障安全。建议引入成本收益风险分析方法，重点关注行业内存在的利润增长点，从而有效发现隐性风险点。因为，当企业通过违法手段能获取较高收益、而违法的成本又不够高时，产品的质量与安全就可能被牺牲。

    第四，建立和完善食品接触材料监管的机构和机制，提高监管效率。理顺食品接触材料监管机构，应按照政策制定机构、执行机构、风险监测分析和风险管理机构进行定位和运行。政策制定机构应是政府、人大等立法机关。风险管理机构应是政府行政机关，一方面执行有关法律法规，规范市场秩序，保障企业合法权益；另一方面开展风险管理，化解风险危机。风险监测分析机构应该交由质检技术机构承担，收集各方信息，开展风险分析并出具分析报告，提出风险管理的意见建议。

来源：瞭望观察网