全球塑料公约第三次谈判(INC-3)开幕,都讨论了哪些实质性问题?

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2023年12月5日

2023年11月13日,旨在制定一项具有法律约束力的塑料污染(包括海洋环境中的塑料污染)国际文书的政府间谈判委员会第三次会议(以下简称“塑料公约谈判”或“INC-3”)在位于内罗毕的联合国环境规划署(UNEP)总部如期开幕。

INC秘书处执行秘书Jyoti Mathur-Filipp、INC主席Gustavo Meza-Cuadra、环境规划署执行主任Inger Andersen、肯尼亚总统William Samoei Ruto等嘉宾做开幕致辞,分别对全生命周期的管理方法、塑料生产、现有塑料污染等问题进行了发言[1]

肯尼亚总统William Samoei Ruto发言

图:肯尼亚总统William Samoei Ruto发言

(图源:IISD)

大会发言

致辞结束后,大会就迅速进入了紧张的、为期一天半的一般性发言环节。各国家代表们针对2023年9月4日发布的塑料污染国际文书“零草案”(以下简称“零草案”)进行发言。

现场意见包括涉及消除有问题的塑料和令人关注的化学品(加纳)、确定危险材料的标准(乌拉圭)、限制初级塑料聚合物的消费和生产(所罗门群岛)、引入合理的时间表以便让市场进行调整(新加坡)、多边基金(印度)、明确塑料污染的定义(中国)等等[2]

其中,俄罗斯和伊朗等国明确对当前版本的“零草案”表示了反对。俄罗斯认为,该“零草案”没有反映该国的立场、忽视了塑料对世界经济的作用,而且预先判断了“谈判的方向” 超出了联合国环境大会第5/14号决议的授权。伊朗代表同样认为现有“零草案”并不全面,呼吁联络小组制定一份新“零草案”(UNEP/PP/INC.3/4),不进行任何修改或解释,将所有观点纳入“零草案”[3]

可能是吸取了INC-2巴黎会议的教训,哥斯达黎加代表开门见山:“我们不想再用2天时间焦灼在议事规则,我们这次一定要赶紧讨论实质性议题了。[4][5]

非洲集团代表Tommy Oliver Boachie发言

图:非洲集团代表Tommy Oliver Boachie发言

(图源:IISD)

接触组会议

一般性发言结束后,各代表团成员分为三个接触组(Contact Group)开始针对“零草案”的具体内容进行深入探讨,表达观点、立场,提出建议。

深圳零废弃综合各方观察员共同维护的议程跟踪情况进行了各方代表立场的初步分析[6]。各方代表团立场分为三个类别,分别是应确定更有雄心的目标(countries suggesting ambitious addition to the Option)、接受(countries agreeing with the option as it stands)和反对(countries disagreeing with the Option/Measure)。以下按照塑料生命周期的上、中、下游顺序对谈判进程进行分析。

第三接触组现场

图:第三接触组现场 (图源:IISD)

上游:

针对塑料上游的讨论涵盖“1. 原生塑料聚合物”,“2. 令人关切的化学品和聚合物”,“3. 有问题和可避免的塑料产品,包括短寿命和一次性塑料产品,以及有意添加的微塑料”等议题。针对这一环节的内容,由于各方产业结构和价值链位置的不同,明显存在分歧。

休会期间的讨论

图:休会期间的讨论 (图源:IISD)

针对议题“1. 原生塑料聚合物”的备选方案1的第二条,即对“各缔约方不得允许其原生塑料聚合物的生产和供应水平超过附件A第一部分规定的削减目标。”,有36%的代表团表示反对,是目前针对“零草案”讨论中被反对最多的条文,详见表1。

有代表团指出,解决初级塑料聚合物问题超出了第5/14号决议的范围[7]。这与前两天一般性发言环节中部分国家的观点相似,例如阿曼代表海湾合作委员会(GCC)、科威特等多个石油和塑料生产国都着重强调塑料对人类生活的重要性,并指出其对贸易和经济发展的贡献。

议题章节

条文

应确定

更有雄心的目标

接受

条文

反对

条文

1. 原生塑料聚合物


备选方案1

2.各缔约方不得允许其原生塑料聚合物的生产和供应水平超过附件A第一部分规定的削减目标。

0%

13%

36%

3. 有问题和可避免的塑料产品,包括短寿命和一次性塑料产品,以及有意添加的微塑料


a. 有问题和可避免的塑料产品,包括短寿命和一次性塑料产品


备选方案1

1.各缔约方不得在14附件B第二部分所列的塑料产品(包括短寿命和一次性塑料产品)的指定日期之后,根据附件B第一部分所列标准规定的产品,进行生产、销售、分销、进出口,除非该缔约方已根据[关于缔约方提出要求后可享受的豁免的第二部分第4节],在附件B第二部分下对相关产品进行了豁免登记。

2%

80%

2%

2.各缔约方应根据附件B第三部分中规定的标准和时间范围,减少其所列塑料产品的生产、销售、分销、进出口。

1%

81%

2%

表1. 各代表团对塑料生命周期上游的立场

*注:百分比计算规则是指表达强力支持、接受或反对的代表数占总代表数的比例,总代表数为195。但需要注意的是有一些国家集团代表多个国家,例如非洲集团代表54个国家。

本表由深圳零废弃根据观察员共同维护的表格整理归纳制作,下同。

针对议题“3. 有问题和可避免的塑料产品,包括短寿命和一次性塑料产品,以及有意添加的微塑料”中的专题“a. 有问题和可避免的塑料产品,包括短寿命和一次性塑料产品”的备选方案1中的两条内容,在参与表态的代表中,分别有80%和81%立场是接受,是目前针对“零草案”讨论中被接受较多的条文,详见表1。

接触组会议期间一些代表团指出,他们倾向于完全禁止和逐步淘汰,而另一些代表团则警告说,这些措施可能会导致不良后果。一些国家呼吁由国家确定是否豁免[8]

中游:

结合中国的实践案例来看,针对塑料中游的讨论涵盖“5. 产品设计、成分和性能 ”,“6. 非塑料替代品 ”等议题,值得我们关注和思考。

塑料公约科学家联盟的Trisia Farrelly发言

图:塑料公约科学家联盟的Trisia Farrelly发言 

(图源:IISD)

针对议题“5. 产品设计、成分和性能”中的专题“d. 替代塑料和塑料产品”的备选方案1的第一条,即对“各缔约方应确保替代塑料和塑料产品是安全、无害环境和可持续的,同时考虑到它们对环境、经济、社会和人类健康的潜在影响(包括粮食安全)。”的讨论中,22%的代表表示应确定更有雄心的目标,还有29%的代表反对该条文,是目前针对“零草案”讨论中争议最大的条文,详见表2。

一些代表团表示替代塑料应明确定义为可生物降解或可堆肥产品,也有代表担心,替换单一塑料可能会导致不可持续或经济上不可行的替代品,而生产商需要时间寻找替代品,因此可能需要额外的过渡时间。深圳零废弃认为,从科学角度,针对塑料产品和替代产品的全生命周期影响的比较研究对于解决该争议至关重要。

议题章节

条文

应确定

更有雄心的目标

接受

条文

反对

条文

5. 产品设计、成分和性能


d. 替代塑料和塑料产品

备选方案1

1.各缔约方应确保替代塑料和塑料产品是安全、无害环境和可持续的,同时考虑到它们对环境、经济、社会和人类健康的潜在影响(包括粮食安全)。

22%

25%

29%

表2. 各代表团对塑料生命周期中游的立场

下游:

针对塑料下游的讨论,涵盖“7. 生产者延伸责任”,“8. 塑料整个生命周期的排放和释放 ”,“9. 废物管理”等议题,也是各方关注的焦点。

第三接触组主持人 Marine Collignon,法国, Danny Rahdiansyah, 印度尼西亚

图:第三接触组主持人 Marine Collignon,法国, Danny Rahdiansyah, 印度尼西亚(图源:IISD)

针对议题“7. 生产者延伸责任”的备选方案1,即对“各缔约方应建立和执行生产者延伸责任(EPR)制度,包括基于附件D38所载的方式,以激励提高可回收性,促进更高的回收率,并加强生产商和进口商在塑料和塑料产品的整个生命周期和整个国际供应链中的安全和无害环境管理的责任。”的讨论中,71%的代表认为应确定更有雄心的目标,占比最高,详见表3。

接触组会议期间,许多与会者强调了建立全球统一系统来确定生产者的责任,特别要解决如何提高再利用、可回收性和回收率,以及刺激二级市场的问题[9]

议题章节

条文

应确定

更有雄心的目标

接受

条文

反对

条文

7. 生产者延伸责任


备选方案1

各缔约方应建立和执行生产者延伸责任(EPR)制度,包括基于附件D38所载的方式,以激励提高可回收性,促进更高的回收率,并加强生产商和进口商在塑料和塑料产品的整个生命周期和整个国际供应链中的安全和无害环境管理的责任。

71%

12%

4%

8. 塑料整个生命周期的排放和释放

1.各缔约方应在附件E中规定的日期之前,防止和消除塑料聚合物、塑料(包括微塑料)和塑料产品在其整个生命周期内从附件E中确定的来源向环境的排放和释放。本规定涵盖的排放和释放应包括:a.有害物质(包括微塑料)向空气中的排放;

25%

62%

4%

表3.各代表团对塑料生命周期下游的立场

针对议题“8. 塑料整个生命周期的排放和释放”的表态结果也很振奋人心,即对“1.各缔约方应在附件E中规定的日期之前,防止和消除塑料聚合物、塑料(包括微塑料)和塑料产品在其整个生命周期内从附件E中确定的来源向环境的排放和释放。本规定涵盖的排放和释放应包括:a.有害物质(包括微塑料)向空气中的排放;”的讨论中,有25%的代表认为应确定更有雄心的目标,62%的代表表示接受,合计占比高达87%,详见表3。

接触组会议期间,许多代表团支持定义术语,包括有关“排放”和“释放”的术语。一位代表呼吁删除“排放”一词,并指出这将侵犯《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)的授权[10]

总结与讨论

在接触组会议的倒数第二天,第一接触组针对实质性议题的意见交换十分激烈,有个别国家1天内表达了多达7次观点。到晚上10:30,议程拖延了超过半小时后,有国家代表实在难忍困意,发言抗议:“考虑到大会要开7天,我相信我们现在很多人已经没办法做有效地讨论,另外考虑到还有很多人住的很远要打车,所以我们强烈建议明天早上再讨论。”

到第四天晚上,各国关于“零草案”的立场开始逐渐清晰。简要分析后发现,包括石油和塑料生产国在内的所有国家对于INC-3期间讨论的“零草案”的接受度高于INC-2期间对“要素文件”的认同,这意味着谈判似乎正向着达成目标一致的方向推进[11]

但同时,在有超过100名来自石油化工产业代表线下参会的情况下,包括聚合物是否应纳入生命周期的分歧等问题在各国代表间形成了巨大鸿沟。公约能否如期达成共识向前推进仍面临重重挑战。

本文转自:无毒先锋,相关注释及参考资料如下:

[1] IISD,2023年11月13日每日报告

[2] IISD,2023年11月13日每日报告

[3] IISD,2023年11月13日每日报告

[4] 哥斯达黎加发言文本

[5] 富有争议的议事规则主要指“第38条第1款”,即针对实质性议题,是采用协商一致(Consensus)原则还是三分之二多数票的方式#。由于该议事规则争议很大,而且涉及到沙特阿拉伯、巴西、中国、俄罗斯、伊朗、印度等多个国家#,在2023年7月24日,联合国环境规划署发布《议事规则草案》表明:“如果在正式通过规则之前援引第38条第1款,成员们将回顾此种意见不一的情形。”具体而言,议事规则的版本如:“委员会应尽力以协商一致的方式就所有实质性事项达成一致意见。如果已 经尽力谋求协商一致但仍未达成一致意见,则作为最后办法,应以出席会议并参加表决的成员代表的三分之二多数票作出决定。 

2. 委员会对程序事项的决定应以出席会议并参加表决的成员代表的多数票作 出。

3. 如果对一个付诸表决的事项是实质性事项还是程序性事项有分歧,则应由 出席会议并参加表决的成员代表的三分之二多数对这一问题作出决定。”来源:联合国环境规划署,旨在制定一项具有法律约束力的塑料污染(包括海洋环境 中的塑料污染)国际文书的政府间谈判委员会工作的议事规则草案,2023年7月24日,

[6] 数据截止到 2023年11月17日5:00(肯尼亚时间)。深圳零废弃团队通过10个国家针对第一部分EPR的观点表态对表格的准确性进行了初步验证,包括巴基斯坦、泰国、印尼、智利、美国、中国、韩国、喀麦隆、加拿大、瑞士。

[7] IISD, 2023年11月15日每日报告

[8] IISD,2023年11月15日每日报告

[9] IISD,2023年11月16日每日报告

[10] IISD,2023年11月16日每日报告

[11] 由观察员组织共同维护的“GPT Submission and INC tracker”表格自INC-2以来,跟踪和区别了不同类型国家目前对“零草案”的立场。该表格首先区分了石油生产国、塑料生产国和其他国家,并根据国家在所有议题上的表态情况对其进行打分,得分越高,代表该国家更愿意接受当前“零草案”的议程设置。推进议程得分基于该国家在各个条目中表态的结果的百分比确计算,例如某国家一共表态8次,1次为应确定更有雄心的目标,2次为接受,5次为反对,那么每种类型的表态百分比分别为12.5%、25%和62.5%,那么推进议程得分=12.5%x2+25%-62.5%x2=-0.75,得分为负0.75。对得分进行比较后发现,全部国家在INC-2期间的平均得分仅为0.12,INC-3截至目前的得分是0.83。15个石油生产国、3个塑料生产国和87个其他国家的得分也从INC-2的0.07、0.08、0.14分别增长到了INC-3期间的0.45、0.45和0.91,增幅同样明显。

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