食品安全法实施条例（修订草案）解读

2017年8月14日，国家食药监总局（CFDA）向WTO通报了《食品安全法实施条例（修订草案）》（以下简称2017版）并公示，公示截止日期为2017年10月13日。

实际上，在2016年10月19日，国务院法制办也发布了一版《食品安全法实施条例（修订草案送审稿）》（以下简称2016版）。与2016版相比，2017版的条目大幅减少，由原本的208条缩减至98条；内容上也进行了大幅整合，主要体现为删除现行法律法规中已规定的内容。

两个版本对比

与2016版相比，除第一章外，2017版的其余章节均有大幅删减、调整的情况。删除、整合的主要是现行其他法律法规中已有详细规定的内容，比如食品安全国家标准、网络食品销售等；以及2016版中比较有争议的内容，如特殊食品的企业标准等。

重点内容解析

食品安全标准

由于保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品以及新的食品原料不属于地方特色食品不属于地方特色食品，不得制定食品安全地方标准。食品生产企业制定企业标准的，应当公开企业标准供公众免费查阅。如果企业标准中的食品安全指标严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，应当报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案。

2016版有如下规定：“保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉的企业标准已经纳入产品配方、生产工艺等技术要求的，可以不进行企业标准备案”。一般来说，配方、生产工艺属于核心机密，企业不会主动公开；而企业标准主要规定产品质量、安全指标等不属于机密的内容，是可以公开的。也就是说，多数情况下，企业不会选择将配方、生产工艺写入企业标准。因此2017版中删除了此要求。

食品经营许可证有效期

现行的《食品经营许可管理办法》中规定食品经营许可证有效期为5年，而2017版的第十七条规定食品销售和餐饮服务的许可有效期为3年，且又将食品经营分成了食品销售和餐饮服务。不难看出，食药监总局打算缩短许可有效期限。若2017版第十七条最终被保留，则《食品经营许可管理办法》需要进行修订。按照已废止的《食品流通许可管理办法》和《餐饮服务许可管理办法》规定，食品流通许可证和餐饮服务许可证的有效期限均为3年。从2015年10月1日起开始切换至食品经营许可证，推测目前应有约2/3的食品销售和餐饮服务单位已完成换证，由于《实施条例》的审批、颁布、过渡还需要一定的时间，因此届时可能只有少部分单位没有申领5年有效期的食品经营许可证，那么如何换证也是一个问题。

食品标签

2017版的第三十七条规定，按照食品安全标准不得使用的物质，不能在标签、说明书、广告中宣称不添加。目前有些企业通过宣称产品未添加某些物质，借以贬低竞争对手，从而误导消费者建立销售优势，其实也已经涉嫌违反《反不当竞争法》。现在明确此类行为属于违法。此外，GB 7718预包装食品标签通则正在修订中，到时可能也会对相应内容进行规定。

特殊食品

2017版的第四十四条规定，国务院食品药品监督管理部门应当在其网站上公布注册或者备案的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品的标签、说明书；特殊食品不得与普通食品或药品混放销售。

这里会涉及到两个问题：

第一，标签、说明书的公开，方便了消费者查验产品信息，但是也在一定程度上方便假冒产品模仿正品。犯罪分子可以直接从网上下载公开的图片，稍作技术处理后就可以印制仿冒的产品包装。2016年上海查获的婴幼儿配方奶粉制假售假案件中，犯罪分子就是模仿正品的包装纸盒制作仿冒的包装；若能取得清晰的标签图片，犯罪分子可以更方便地进行仿造。目前大多数婴配的追溯系统只能识别到生产批号，仅有少数生产企业有能力为每件产品设置唯一识别ID，故而如果犯罪分子仿冒成功，监管部门和生产企业很难排查假冒产品。

第二，保健食品与普通食品不得混放销售，可能对部分品牌产品如红牛、日加满等维生素饮料产生影响。这类产品往往在超市、商店中与普通饮料混放销售。若最终该版本的实施条例实施后，这类产品将只能在保健食品专柜中销售。

另外，第九十七条规定，特殊食品注册应缴纳注册费。对于已经取得注册的特殊食品，今后可能会补缴注册费或者免缴注册费；而备案的保健食品则无需缴纳备案费用。

食品检验

目前很多网络媒体或第三方网站对食品进行检测，有些是委托实验室，有些是自主进行。2017版的第四十八条规定，任何单位和个人不得发布未取得资质的检测机构出具的检测信息，不得利用该信息对食品或者食品生产经营者进行等级评定，欺骗、误导消费者。意味着以后这类检测只能通过有资质的实验室开展，没有资质实验室出具的实验结果将不得向社会发布。

违反本条规定的，由县级以上食药监责令改正，有违法所得的，没收违法所得；拒不改正的，处5万元以上20万元以下罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安处罚。

跨境电商

2017版中删除了关于跨境电商的相关条款，食品安全法中也无跨境电子商务的相关规定。由此可以看出，食品安全法和实施条例不会直接对跨境电商提出具体的要求，跨境电商会有专门的一系列法规进行管理。

目前跨境电商相关规定为质检总局公布的跨境电商主体备案要求和财政部发布的 “四·八新政”，“四·八新政”的缓冲期到2017年12月31日为止。此外，新的《电子商务法》最快会在2018年春季的十三届人大表决通过，正式实施至少在2018年下半年。

对于通过跨境电商交易的特殊食品需不需要注册的问题，今年年底前相关部门应该会发布公告或者解读，明确此类产品的监管措施。

进口无国标食品

2017版中第五十二条规定，进口无国标食品不包含已列入通用标准的食品。通用标准包括GB 2760、GB 2761、GB 2762、GB 2763、GB 14880、GB 29921等。目前我国只批准了墨西哥产的龙舌兰酒，适用标准为GB 2757并且龙舌兰为地理保护产品，仅墨西哥指定区域生产的产品才可称为龙舌兰酒并出口至中国。

处罚到个人

2017版的第九章突破性地增加了对个人处罚的规定，包括以下形式：

•  上一年度工资1倍以上5倍以下

•  上一年度工资30%以上1倍以下

•  上一年度工资20%以上50%以下

•  2千元以上2万元以下

•  2万元以上10万元以下

•  2万元以上5万元以下

•  2千元以上1万元以下

按照年度工资作为处罚基准的初衷是将企业主要负责人或食品安全责任人纳入处罚对象，对企业管理人员形成威慑。但是也存在漏洞：一方面，有些企业管理人员的个人收入主要不是来自于工资，甚至有些企业负责人不从企业领工资；另一方面，有些人并不惧怕留下犯罪记录。或许将年度工资改为年度总收入更有威慑力，再者可以引入从业限制机制。

总结

此次向WTO通报的《食品安全法实施条例（修订草案）》，与2015年和2016年发布的征求意见稿相比，内容上都有了大幅度的删减。总体来看，主要是删除了一些其他法规已经明确规定的内容，新增了最近一年间热点问题的相关内容。对于一些有争议的条款，瑞欧科技会在实施条例正式发布后做进一步解读。

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